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政府外部监管能否改善国企绩效?外媒这篇研究报告给出了肯定答案!

发布时间:2022-08-20 04:27:14 | 来源:leyu乐鱼体育全站app 作者:乐鱼体育平台进入

  2017年10月,《中华人民共和国监察法》首次规定监察机关对“国有企业管理人员”进行监察。2021年,“十四五”规划进一步提出利用数字技术加强对国有企业经营管理的外部监督,为国有企业建立行之有效的“阳光采购制度”。这些新政策旨在加强对国企管理的监督,解决此前因为对国企管理的薄弱监督导致的国有企业绩效不佳的问题。事实上,2014年,全球国有企业占据《财富》世界500强企业总销售额的24%,在全球经济中发挥着重要作用。然而,就收益率、全要素生产率和资本生产率方面来说,私营企业通常表现更佳。那么,这些加强对国有企业外部监督的政策能否有效改善国有企业的绩效呢?

  以往对国有企业绩效的研究主要强调内部激励和私有化的影响,但外部监督的重要性经常被忽视。事实上,由于国企的产权管理模式及由其政企联系导致的执法不力,相对私营企业来说,国企通常面临较弱的外部监督。加强对国企的外部监督可以减少国企管理人员潜在地参与中间投入品采购中的腐败行为,例如收受回扣、自买自销以及与关系户公司秘密交易。这可以直接降低国企的中间投入品采购价格,从而增加企业利润。此外,加强外部监督也可以提高生产率。这是因为,一方面,更强的外部监督可以直接减轻管理懈怠现象;另一方面,由于更高的生产率和更低的投入品价格相辅相成,共同提高利润,低的投入品价格可以为国企改进生产率提供额外的动力,间接地激励企业管理人员减少生产管理懈怠现象。从这些角度出发,通过分析中国各地政策力度变化和中国企业的地理位置分布,我们研究了政府外部监督对国有企业绩效的影响。

  我们辨析了外部监督对企业中间投入品采购环节中潜在的腐败问题(以中间投入品采购价格为其测度)和生产管理中的懈怠现象(以生产率为其测度)的影响,并使用双重差分模型对上述影响进行定量估计。这项研究的一个关键难点在于,我们使用的数据(中国工业企业生产年度调查,1998—2007)与许多其他生产调查数据一样,不包括企业级别的中间投入品价格和生产率指标。为解决这一难题,我们运用一个全新的、结构性的生产函数估算方法估计了企业级别的中间投入品价格和生产率指标。这个新方法强调中间投入品价格是一种独立于生产率之外的企业异质性。更为重要的是,中间投入品价格和生产率可以使用常用的企业生产数据同时进行估算。因此,这个新方法解决了在研究文献中经常遇到的由中间投入品价格数据缺失带来的一系列限制。这个方法的核心在于,在估算企业生产函数时,我们利用企业在投入产出选择中的最优条件以及工资水平和中间投入品支出总额的信息,来推断和控制未观察到的中间投入品价格。该方法在各种市场失灵的情况下仍然适用(如资本市场扭曲、资源错配、企业生产率差异,以及中间投入品采购中潜在的腐败等)。这种优势对比较企业间的绩效至关重要。

  我们比较了国有企业和私营企业在生产率和获取更优中间投入品价格能力方面的差距。本来,国有企业在产品市场具有较强的市场支配力,在投入品市场拥有较大的议价能力,而且因与政府挂钩,它们还本可获得更优惠的投入品价格。但在控制了规模、行业和地理位置分布等可观测特征后,我们发现国有企业实际面临的投入品价格比私营企业平均高了6.4%,而且生产率平均低了20%。这些结果显示,在面临薄弱的外部监督时,国有企业投入品采购过程中可能确实存在腐败或懈怠现象,或者二者皆有。如果使用传统的全要素生产率作为辅助测度(不将投入品价格从生产率中分离出来),结果也很相似。

  那么,上述国企绩效问题与薄弱的外部监督是否具有因果关系呢?政府加强监管是否可以有效改善国企绩效呢?为探究这些问题,我们在时间维度考察了中国国务院国有资产监督管理委员会的成立(国资委)对国有企业绩效的影响。国资委于2003年成立。它通过一系列措施,全方位多角度地直接加强了对全国范围内的国有企业管理层的外部监督。这些措施包括(但不限于):建立新的、更有效的绩效评估体系,为国有企业指定监事会来对国企高管进行更准确的绩效评估,等等。数据显示,国资委成立后,国有企业的利润率迅速追上私营企业。更重要的是,这种变化主要是由国有企业绩效改善推动的,而不是因为私营企业绩效的退步导致的。研究结果显示,国资委强有力的外部监管将国有企业实际支付的投入品价格降低了约3.9%。这直接将国有企业与私营企业之间面临的投入品价格差距缩小了一半。国资委强化监管政策也使国有企业的生产率提高了12.6%,这显著地将国有企业与私营企业在生产率方面的差距缩小了约53%。进一步显示了国资委在2003年成立之后对国企中间品采购价格、生产率以及传统全要素生产率都产生了持续多年的正面影响。

  2021年,中国中铁党委对中老铁路项目建设指挥部探索开展了境外专项巡视,取得了较好成效。图为中铁二局承建中老铁路友谊隧道

  进一步地,我们利用因企业地理位置差异而导致的监管成本的变化来评估政府监管强度在空间维度上对国企绩效的影响。具体而言,较高的外部监管成本会降低监管力度,因此可能导致更多的腐败和管理懈怠现象。由于监管成本在实证上难以测度,我们使用国有企业与其上级监管政府部门的地理距离来近似估算监管成本。直观上看,这种地理距离越大,信息越不对称,监管难度也越大,因此监管成本越高。在实证分析中我们发现,与私营企业相比,距离监管政府更远的国有企业实际支付的投入品价格更高,生产率也更低。

  有趣的是,在国资委强化了对国有企业的监管后,监管距离对国有企业绩效的负面影响得到了极大的缓解。这种强监管显著缩小了边远地区的国企和中心地区的国企在投入品价格和生产率方面的差距,使得边远地区国企的绩效得到了很大的提升。

  长期以来,学术界一直在探讨如何通过公共政策改善国有企业的绩效。我们的研究通过分析中国制造业的大规模数据,提供了企业层级的多维度的研究结果。研究表明,《监察法》和“十四五”规划中规定的强化对国有企业外部监督的措施如果有效实施可以显著减少国有企业管理层在中间投入品采购中的腐败和在生产管理中的懈怠问题,从而对国有企业的绩效产生积极长远的影响,有效防止国有资产流失,实现国有资产保值增值。

  我们的研究的意义还在于,它表明即使在不进行所有权变更(私有化)、大规模高成本的资本投资和大量裁员的情况下,建立健全有效的政府监督体系以及相应的惩罚机制也能成为有效改善国企业绩的政策工具。对于那些因经济或国家安全原因而无法私有化的行业而言,这个结果无疑是十分重要的。

  在研究方法上,我们的新方法可以估算中间投入品价格和生产率指标。这一方法独特且有效,可以应用于与企业分析相关的诸多经济领域。

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